De illegale passagiersvaart is nu ruim 15 jaar een probleem voor Amsterdam. Het leidt tot toename van de overlastbeleving, oneerlijke concurrentie, gemiste belastinginkomsten, onverzekerde passagiers en het is slecht voor het milieu en de luchtkwaliteit. Je zou daarom verwachten dat het tegengaan van de illegale passagiersvaart een speerpunt is in het gemeentelijk vaarbeleid. De realiteit is echter dat sinds 2004 is het aanbod van illegale passagiersvaartuigen is verdrievoudigd. Het roer moet nu echt om.
Vergunningsplicht passagiersvaart
Het college wil door het instellen van een vergunningsplicht voor passagiersvaart zorgen dat het aanbod van deze dienst beperkt blijft tot professionele organisaties die aantoonbaar aan alle wetgeving voldoen. Organisaties die met door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) geïnspecteerde boten varen, met gekwalificeerd personeel werken, goed verzekerd zijn en hun belastingen en retributies betalen. Een ander voordeel van de vergunningsplicht is dat vergunningsvoorwaarden het college een instrument geeft om de branche te sturen. Bijvoorbeeld door te vereisen dat de boten elektrisch varen of worden uitgerust met een geluidsbegrenzer.
Er zijn dus goede redenen om vast te houden aan de vergunningsplicht voor passagiersvervoer over de grachten. Uit het instellen van deze vergunningsplicht (zie definitie onderaan deze pagina) volgt natuurlijk wel de verantwoordelijkheid toe te zien dat de vergunningsplicht wordt nageleefd. Aan de inwoners van de stad wordt namelijk beleid beloofd dat met behulp van de vergunningsvoorwaarden wordt geïmplementeerd, de vergunninghouders mogen ervan uitgaan dat de wet- en regelgeving voor iedereen geldt en de passagiers vertrouwen erop de bescherming te genieten die hoort bij een door de overheid gecontroleerd aanbod.
Waarom wordt er zonder vergunning gevaren?
Door het beperken van het aantal vergunningen en door de vergunningen op te sluiten in segmenten beperkt het college de vrije markt voor passagiersvaart. Deze beperking staat het vrij toetreden tot de markt en het inspelen op marktveranderingen in de weg. Een veelvuldig gekozen oplossing is het zonder vergunning rondvaren van passagiers.
Daar komt bij dat een bedrijfsmatig passagiersvaartuig met een exploitatievergunning ook over een ligplaatsvergunning moet beschikken. Deze ligplaatsvergunning verplicht een passagiersvaartuig op een vaste daartoe aangewezen ligplaats af te meren. Deze locaties zijn beperkt en zeker in het centrum van Amsterdam niet beschikbaar. Laat je een vaartuig niet registeren als vergund passagiersvaartuig dan is er ook geen vergunningsplicht ten aanzien van de ligplaats en kun je vrijelijk een locatie in het centrum kiezen. In het centrum liggen biedt een significant concurrentievoordeel: geen kosten om de vaartuigen naar het centrum en weer terug te varen en klanten in het centrum kunnen sneller bereikt worden.
Daarbovenop komt dat de kosten om te voldoen aan de eisen die de gemeente Amsterdam en ILT stellen omvangrijk zijn. Zo vereist het college dat boten elektrisch varen, volgsystemen (AIS/GPS) aan boord hebben en dat geluidsbegrenzers voor de aanwezige muziekinstallaties worden geïnstalleerd. ILT stelt steeds strengere eisen ten aanzien van de veiligheid (conform ES-TRIN). Deze kosten kunnen goeddeels worden bespaard als er zonder exploitatievergunning wordt gevaren.
De voordelen om illegaal te varen zijn dus groot: vrijelijk toetreden tot de markt en vrijelijk wisselen van vaartuig tegen substantieel lagere kosten dan de legale concurrentie en vrijelijk een ligplaats kiezen in het centrum van de stad. De afweging voor degenen die overwegen illegaal rondvaarten aan te bieden is: het te behalen voordeel minus de pakkans vermenigvuldigd met de sanctie. Het is aan het college om deze keuze voor illegaal passagiersvaart te te verhinderen. Hier gaat het mis.
Overheidsfalen leidt tot omvangrijk probleem
In het rapport Drukte op het Water uit 2004 constateert het college: “Naast het toenemende aantal legale rondvaartboten wordt ook een toename van het aantal illegaal passagiersvervoer waargenomen”. In 2007 publiceert het college de notitie Uitbreiding bedrijfsmatig vervoer op het water in Amsterdam waarin ze concludeert: “Het aantal overlastmeldingen en -klachten bedroeg in 2004 440, 30% meer dan in 2003” en gelijktijdig “Het aantal klachten en meldingen over de passagiersvaart is in 2004 met 5% verminderd“. Dit lijkt erop te duiden dat een toename van de passagiersvaart niet leidt tot een toename van overlastbeleving.
In 2012 constateert het SEO in haar rapport Het roer moet om: “Dit illegale passagiersvervoer is omvangrijk; het omvat naar schatting 100 tot 300 vaartuigen“. Het SEO beschrijft ook heel precies het probleem: “Omdat voor de vergunde vaart allerlei eisen bestaan op het gebied van veiligheid, overlast en milieu waar de illegale vaart zich aan kan onttrekken (wat tot oneerlijke concurrentie leidt), kan het illegale aanbod leiden tot onveilige situaties, meer uitstoot van vervuilende stoffen en meer sociale overlast” en “Een ander nadeel van illegaal bedrijfs- matig passagiersvervoer is dat deze aanbieders vaak geen retributies en belasting betalen“.
Tijdens het SEO-onderzoek komt ook naar voren dat de gemeente goed op de hoogte is van het effect op overlastbeleving: “Illegaal passagiersvervoer leidt tot disproportioneel veel overlast, doordat dit vervoer met name met open vaartuigen met grote groepen feestgangers plaatsvindt (Gemeente Amsterdam, 19 april 2012)“. De rol van de gemeente op dit onderwerp wordt dan al geclassificeerd als “overheidsfalen“. Dat verbaasd niet gezien in het onderzoek naar voren dat komt dat “slechts één persoon ziet te water toe op handhaving“.
In 2014 spreekt de grootste branchevereniging van passagiersvervoerders in Amsterdam (Verenigde Rederijen Amsterdam, of VRA) in lijn met de conclusies van de het SEO van 200 illegale passagiersvaartuigen zonder exploitatievergunning.
Vier jaar later, in de zomer van 2018, schat de Amsterdamse ombudsman dat zo’n “350 snorrende boten zonder vergunning hun gasten zwart rondvaren” terwijl slechts “zes tot acht toezichthouders per dag, verdeeld in ploegendiensten” belast zijn met de handhaving op het water. Verantwoordelijk wethouder Dijksma erkent: “We moeten meer doen dan we kunnen bieden“. Op dat moment is het probleem van de snorders al zeker 14 jaar bekend maar blijft het college (ernstig) tekortschieten in het handhaven van het eigen beleid.
In maart 2019 rapporteert het college in de Nota Varen Deel 1: “Op basis van expert judgement van de gemeente is de inschatting dat er 300 illegale passagiersboten zijn“. Op dat moment zijn er 471 vergunde passagiersvaartuigen. Er is daarmee structureel een omvangrijk aantal illegale passagiersvaartuigen dat in 2019 40% van de markt uitmaakt en voor disproportioneel veel overlast zorgt. Open boten met exploitatievergunning varen bijvoorbeeld zonder versterkte muziek. Het probleem van de illegale passagiersvaart is het college dan ten minste 16 jaar bekend, maar zij is er niet in geslaagd het aantal illegaal opererende passagiersvaartuigen terug te dringen. Sterker nog; uit de beantwoording van een WOB-verzoek op 28 oktober 2019 blijkt dat van de illegale passagiersvaartuigen niet wordt geregistreerd of bijgehouden wat de naam van het vaartuig is, niet wordt geregistreerd of deze vaartuigen een geldig vignet hebben en niet wordt geregistreerd wie de eigenaar is.
Door de ineffectieve handhaving lijkt een steeds toenemend aantal partijen te kiezen voor aanbod zonder exploitatievergunning.
Problematische cirkelredenatie
In de Nota Varen Deel 1 draagt het college ‘drukte’ in de binnenstad aan als het voornaamste probleem waardoor het aantal vergunningen beperkt moet worden. In het artikel Rondvaartfiasco 2.0 in aantocht is besproken dat overlastbeleving een voorname consequentie is van ‘drukte’. Het college heeft vastgesteld dat illegaal passagiersvervoer leidt tot disproportioneel veel overlastbeleving. Tegelijkertijd is haar handhaving onvoldoende waardoor steeds meer partijen kiezen voor illegaal passagiersvervoer. Hierdoor neemt de overlastbeleving buitenproportioneel veel toe en lijkt er nog meer reden tot het beperken van het aantal vergunningen. Zo ontstaat een vicieuze cirkel die doorbroken moet worden door succesvolle handhaving maar door het college beantwoord wordt door het beperken van het aantal vergunningen en de vrije markt wat weer omzeild wordt met illegale passagiersvaart. Met alle gevolgen van dien.
Verbodsbepaling zoals opgenomen in de Verordening op het Binnenwater (VOB): 1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet; a) met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren; b) een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen. 2.Het is verboden een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet aan te bieden om personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen, voor zover a) voor die activiteiten geen vergunning is verleend, en b) die activiteiten betrekking hebben op Amsterdam.
Update 26 oktober 2020: in de begroting 2021 heeft het college op pagina 69 haar doelstellingen ten aanzien van het terugdringen van het illegale passagiersvervoer neergelegd. In 2020 en in 2021 beoogt ze het aantal illegale passagiersvaartuigen gelijk te houden en vanaf 2022 moet het aantal stapsgewijs worden teruggebracht naar 185 illegale passagiersvaartuigen in 2024. 185 illegale passagiersvaartuigen staat gelijk aan 34%(!) van het aantal legale vaartuigen.
Update 1 februari 2021: een van de voorname manieren waarop het college het illegaal passagiersvervoer terug wil dringen is door middel van de inzet van mystery guests. De rechtbank Amsterdam heeft zich op d.d. 17 december 2020 uitgesproken tegen de wijze waarop het college de mystery guest inzet wat ertoe leidt dat het bewijs dat de gemeente aanlevert als gevolg van de inzet van de mystery guests niet als bewijs in de gerechtelijke procedure(s) wordt toegelaten. [Update 16 februari 2022] De RvS bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam.
Update 10 februari 2022: In de begroting 2021 van de gemeente Amsterdam wordt op pagina 69 de handhaving op illegaal passagiersvervoer behandeld. Er staat: “Dossieropbouw gebeurt nu onder andere door het fotograferen en identificeren van vaartuigen waarna we kijken of er patronen ontstaan” (1). In de begroting 2022 van de gemeente Amsterdam wordt op pagina 56 de handhaving op illegaal passagiersvervoer behandeld. Er staat begroot voor 2022: “20% reductie van illegale vaarbewegingen t.o.v. 2021” (2). Op grond van de Wob zijn op 29 november 2021 de in de begroting 2021 genoemde dossiers en de in de begroting 2022 genoemde illegale vaarbewegingen opgevraagd. Bij besluit van 10 februari 2022 is het Wob-verzoek afgedaan met de eenvoudige conclusie: “Wij wijzen uw verzoek onder onderdeel 1 en onderdeel 2 af aangezien er geen bestaande documenten bij de gemeente Amsterdam of andere gelieerde bestuursorganen aanwezig zijn met de door u gevraagde informatie.”.
