Het college heeft de Regeling op het binnenwater en de Beleidsregels omzetten vergunning passagiersvaart vastgesteld en het proces dat leidt tot de herverdeling van exploitatievergunningen in gang gezet. Hiermee is het startschot voor rondvaartfiasco 2.0 gegeven.
Introductie vergunningenplafond
Na het rondvaartfiasco van 2017, het jaar dat de Raad van State het vorige vaarbeleid naar de prullenbak verwees, lag het in de lijn der verwachtingen dat het college in overeenstemming met de Europese Dienstenrichtlijn het vergunningenmaximum zou afschaffen. Het college vond een vrije markt echter politiek ongepast en heeft met de ‘Het moet van Europa’-drogreden de Nota Varen Deel 1 door de gemeenteraad geloodst waarmee een vergunningenplafond van 550 is geïntroduceerd.
Risico’s voor consument, markt en bewoners
Het beperken van het aantal vergunningen is een zware overheidsingreep met verregaande consequenties voor de consument, de markt en de bewoners van Amsterdam. Het automatische gevolg van een vergunningenplafond is namelijk dat alle vergunningen periodiek moeten worden herverdeeld (zie Trijber arrest). Dat betekent dat de bedrijven die passagiersvaarten verzorgen op korte termijn de exploitatie van hun boten moeten staken. Het college stelt vervolgens alle geïnteresseerden die passagiers willen vervoeren over de grachten in staat met een loting mee te dingen naar een vergunning. Om een aanvraag in te dienen is het bezitten van een boot of ervaring met passagiersvervoer over het water niet vereist. De continuïteit van deze bedrijven wordt dus afhankelijk van een tombola en dat is als vanzelfsprekend niet goed voor het investeringsklimaat, de verduurzaming van de vloot, de kwaliteit van de boten, de dienstverlening en de baanzekerheid in de branche.
Verband drukte en vergunningen?
Het college draagt ‘drukte’ in de binnenstad aan als het voornaamste probleem dat noopt tot het beperken van het aantal vergunningen. Drukte op zichzelf is echter niet als probleem te kwalificeren, hoogstens de consequentie(s) van die drukte kan een probleem zijn of als zodanig worden ervaren.
Een voorbeeld van zo’n consequentie is overlastbeleving. Hoe definieer je overlastbeleving en hoeveel overlastbeleving is aanvaardbaar of kan redelijkerwijs verwacht worden bij het wonen in een Europese hoofdstad? Wat is het verband tussen de overlastbeleving en passagiersvaart en welk aandeel van de overlastbeleving wordt veroorzaakt door de passagiersvaart? Is er nog onderscheid te maken tussen verschillende marktsegmenten, bijvoorbeeld: veroorzaken open sloepen meer overlastbeleving dan salonboten? Dat zijn cruciale vragen om te beantwoorden voordat er gekeken kan worden naar het aantal beschikbare vergunningen. Geen van deze vragen heeft het college beantwoord.
Bij overlastbeleving is bovendien vaak sprake van een accumulatie van overlastveroorzakers. In dat opzicht is het opmerkelijk om ingrijpende maatregelen te nemen voor één gebruiker van de openbare weg (passagiersvaartuigen) en de overige gebruikers langs dezelfde route goeddeels ongemoeid te laten (plezier- en bedrijfsvaartuigen, motoren, bromfietsen, bussen, vrachtwagens, (taxi)auto’s, etc.). De vergunningen voor taxi’s worden immers niet beperkt en er is zelfs vastgesteld dat “het college inzet op een toename van het goederenvervoer over water” (Nota Varen Deel 1, pagina 21).
Er zijn daarnaast vraagtekens te zetten bij het effect van steeds wisselende exploitanten op de overlastbeleving. Het is niet gek om te stellen dat de bewoners van de stad meer gebaat zijn bij exploitanten die langdurig in de openbare ruimte opereren in plaats van steeds veranderende exploitanten die in heel korte tijd hun investering moeten terugverdienen.
Een ander voorbeeld van een consequentie van drukte is verkeerscongestie. Hoeveel vaarbewegingen op de grachten mogelijk zijn voordat congestie ontstaat is wel onderzocht, maar het punt waarom de verkeersdrukte een probleem oplevert wordt zelden tot nooit bereikt. Als je de Grachtenmonitor 2018/2019 vergelijkt met het rapport Drukte op het water uit 2004 dan is er van een sterkte toename van het aantal vaarbewegingen geen sprake. Bovendien is er slechts een paar dagen in het jaar sprake van opvallende verkeersdrukte en die drukte vindt plaats op een beperkt aantal locaties in de stad. Het intrekken van alle vergunningen voor alle tijden van het jaar en voor geheel Amsterdam is in dat opzicht niet in verhouding tot situatie op de grachten. Bovendien; als het bijvoorbeeld op een kruispunt (te) druk zou zijn, dan is het invoeren van een verkeersmaatregel (zoals eenrichtingsverkeer of een stoplicht) gepaster dan het beperken van de vrije markt.
En naast al het bovenstaande geldt dat de waterwegen van Amsterdam een openbare verkeersweg is die hard nodig is om alle personen efficiënt door de stad te verplaatsen. Het is goed voorstelbaar dat als je de passagiers van het water naar de wal verplaatst de overlastbeleving door drukte en congestie toeneemt in plaats van afneemt. Wellicht zouden juist meer vergunningen voor passagiersvaartuigen in de rede liggen om de consequenties van drukte te beperken, maar het college heeft dergelijke analyses nooit gemaakt en werkt niet vanuit een geïntegreerde visie op verkeersstromen waarbij alle gebruik van de (vaar)wegen wordt betrokken.
Beperking vrije markt als laatste redmiddel
Het college kan dit besluit om de vrije markt te beperken niet zonder meer nemen. Van belang is het feit dat het beperken van het aantal beschikbare vergunningen een beperking is van de vrije markt en daarmee strijdig is met de Europese Dienstenrichtlijn – tenzij – er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Ook moeten de problemen die tot de dwingende reden leiden, uit hoofde van proportionaliteit, niet tot een aanvaardbaar niveau kunnen worden gebracht op een wijze die minder ingrijpend is dan het beperken van de vrije markt (zoals voorkomen van aanvaringen door het plaatsen van een stoplicht).
Dwingende reden van algemeen belang?
Een dwingende reden van algemeen belang die het college noopt tot het beperken van het aantal vergunningen is nooit in rechte bediscussieerd en vast komen te staan. Het lijkt erop dat er eerst een politiek besluit is genomen en zijn daarna de onderzoeken geïnitieerd om het genomen besluit te onderbouwen. Dit zou verklaren waarom de Nota Varen Deel 1 bol staat van de doelredenaties en oneigenlijke gevolgtrekkingen.
Risicovoller is het feit dat er wordt uitgegaan van een dwingende reden van algemeen belang die volgens het college niet zozeer al bestaat, maar naar verwachting van het college zou kunnen ontstaan als het aantal vergunningen niet wordt beperkt.
Bovendien introduceert het college in de Nota Varen Deel 1 gelijktijdig met de introductie van het vergunningenplafond een pakket van 17(!) maatregelen die in meer of mindere mate hetzelfde doel beogen te bereiken en worden daar met Nota Varen Deel 2 nog een hele serie aanvullende maatregelen aan toegevoegd. Aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit lijkt in dat opzicht dan ook niet te worden voldaan.
Waarom 550?
Maar, stel nu eens dat er een dwingende reden van algemeen belang is en aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit zou zijn voldaan. Dan is de daaruit voortkomende vraag: Nu duidelijk is wat het probleem is en waarom het beperken van het aantal vergunningen de enige overgebleven oplossing is; wat is dan het dienovereenkomstig maximum aantal toelaatbare vergunningen? Om dat aantal te bepalen moet eerst een gedefinieerde en toetsbare correlatie worden vastgesteld tussen het aantal vergunningen en ‘het probleem’.
Het college gaat hieraan voorbij, stelt dit aantal in de Nota Varen Deel 1 vast op 550 en geeft op pagina 21 de volgende onderbouwing: 471 reeds uitgegeven vergunningen + 80 structureel illegale passagiersvervoerboten en dan afronden op een mooi getal. Het moge duidelijk zijn dat het aantal vergunningen voor de vergunninghoudende bedrijven het verschil kan betekenen tussen kunnen voortbestaan of faillissement. De onderbouwing waarom er ruimte is voor 550 vergunningen schiet in elk opzicht tekort. Het aantal uitgegeven vergunningen is in januari 2020 overigens als opgelopen naar 538 en zal naar verwachting verder oplopen tot boven de 550.
Rangordelijst met consequenties
Om 550 nieuwe vergunningen uit te geven is het, gezien er geen vergunningen bijkomen, noodzakelijk eerst de op dit moment uitgegeven vergunning in te trekken. In de Beleidsregels omzetten vergunning passagiersvaart is vastgesteld dat de huidige vergunningen voor onbepaalde tijd gelijktijdig worden ingetrokken en opnieuw uitgegeven voor bepaalde tijd waarbij de einddatum afhankelijk is van de datum waarop vergunning is verleend en het marktsegment waarvoor de vergunning is verleend. De oudste vergunning per marktsegment vervalt het eerste. Opvallend is dat deze indeling in marktsegmenten volgt uit een besluit uit 2013 dat in 2017 door de Raad van State is vernietigd (onrechtmatig verklaard). Sterker; het vorige vaarbeleid is precies op deze segmentindeling onderuit gegaan.
Uit deze combinatie van de datum waarop een vergunning is verleend en het bijbehorend marktsegment volgt een rangordelijst waaruit de einddatum van elke vergunning blijkt. De vaststelling van de einddatum van elke vergunning wordt verwerkt in het intrekkings- en uitgiftebesluit dat voor elke vergunning wordt genomen. Van belang is dat elke positie op de rangordelijst afhankelijk is van de gegevens van de vergunning zelf én van de gegevens behorend bij alle andere vergunningen. Tegen de vaststelling van de rangordelijst en elke individuele positie op die lijst is bezwaar en (hoger)beroep mogelijk. Als een procedure slaagt, wijzigt de rangordelijst en moeten alle besluiten worden herzien.
Om de vaststelling van de rangordelijst en alle individuele posities op die lijst op juistheid te kunnen controleren is het van belang dat de het college de vergunninghouders in de gelegenheid stelt de dossiers waar de uitgiftedatum aan de huidige vergunninghouder uit blijkt in te zien. Het samenstellen en beschikbaar maken van deze dossiers kost tijd. Daarnaast lopen er op dit moment nog diverse beroepsprocedures waarbij het besluit een vergunningsaanvraag af te wijzen wordt aangevochten. Ook als een dergelijke procedure slaagt wijzigt de rangordelijst en moeten alle daaruitvolgende besluiten worden herzien. Al met al kan gerust worden gesteld dat voordat er een lijst is die in rechte vaststaat er al snel een aantal jaar verstreken is.
Het college wil ondanks dat de lijst niet vaststaat de loting juni 2020 al laten plaatsvinden. Dat is problematisch omdat het beleid bepaalt dat een vergunninghouder is uitgesloten van deelname als de vergunning waarmee hij wil meeloten een looptijd heeft die verder strekt dat de ingangsdatum van de uit te geven vergunning. Dat betekent bijvoorbeeld dat een vergunning die in 2024 eindigt is uitgesloten voor de loting waar vergunningen worden uitgegeven met een ingangsdatum in 2022. Als na afloop van deze vergunningenronde blijkt dat de rangordelijst wijzigt en de vergunning toch in 2022 afloopt verliest de vergunninghouder zijn exploitatie in 2022 én heeft hij niet de mogelijkheid gehad voor een nieuwe vergunning in aanmerking te komen.
In elk geval een compleet fiasco
Elk onderdeel van het beleid van het college zal aangevochten worden. En met recht want er staat veel op het spel. Veelal het levenswerk van de ondernemers, soms het levenswerk van generaties. Vele banen, de historische vloot, alles wat er is geïnvesteerd om een gezond bedrijf neer te zetten dat met mooie en veilige boten een dienstverlening biedt die past bij het mooie Amsterdam.
We staan aan de vooravond van vele jaren procederen en onzekerheid met alle gevolgen van dien. Van vele miljoenen onnodige kosten zowel voor de bedrijven als voor de belastingbetaler. Er zijn goede gronden om het beleid te bestrijden, maar of het nu linksom of rechtsom uitpakt, in elk geval loopt het uit op een compleet fiasco.
Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald